Servicios Sociales de Atención Primaria en la Comunidad de Madrid: ¿Donde todo empieza o donde todo acaba?

Verónica Gallego Obieta

Resumen: El texto aborda el papel de los Servicios Sociales de Atención Primaria en el marco del Estado de Bienestar, su evolución histórica en la Comunidad de Madrid y su situación actual. Se destaca que estos servicios tienen como función atender las necesidades sociales básicas de la población; ofreciendo apoyo, valoración y seguimiento personalizado. Sin embargo, se resalta que, debido a la falta de cobertura adecuada en otros sistemas como educación, sanidad, empleo y vivienda, la Atención Social Primaria se ve sobrecargada y limitada en su capacidad de prevención y promoción. Se plantea como reto para los Servicios Sociales la demanda de un Estado de Bienestar más sólido y una coordinación efectiva para garantizar la cobertura integral de las necesidades sociales.
Palabras Clave: Servicios Sociales, Atención Primaria, Estado de Bienestar, Desigualdades sociales, Sistema económico capitalista.

1. Qué son los Servicios Sociales de Atención Primaria: un poco de teoría
   Antecedentes históricos
   El actual Sistema de Servicios Sociales, enmarcado en el Estado de Bienestar, se pone en marcha para paliar las desigualdades sociales provenientes del sistema económico capitalista, que se implementa a partir del siglo vio tras la primera revolución industrial.
   En Europa, la Seguridad Social en el marco del Estado de Bienestar surge y se desarrolla durante el final del siglo xixi y principios del siglo ox. En este marco del Estado de Bienestar, el Estado destina dinero “gasto social” a la población: prestaciones contributivas, educación, sanidad y prestaciones asistenciales. Este último tipo de prestaciones son las que garantizarían la equidad de las personas.
   El Estado de Bienestar en España comienza a desarrollarse a partir de los años 60 con la creación de la Seguridad Social española. En los años 80, por su parte, se desarrolla lo que hoy conocemos como un “Sistema Público de Servicios Sociales”, impulsado definitivamente por su reflejo en la recientemente aprobada Constitución Española.
   La primera Ley de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid se aprobó en 1984, siendo presidente autonómico Joaquín Leguina. Formó parte de las leyes de primera generación que desarrollaban los Servicios Sociales en cada Autonomía. La segunda Ley Autonómica es la Ley 11/2003, vigente hasta 2022. En noviembre de 2022 se aprobó la tercera y última Ley de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, la de tercera generación. En la regulación en vigor, se recoge que los centros de Atención Primaria serán de titularidad pública, sus funciones y algunas de sus características generales.
   Ley 11/1984 Ley 11/2003 Ley 12/2022
   ¿Aparece? Sí, como servicios sociales generales. Sí Sí
   ¿Cómo está definida? En el artículo 4.2. Carácter polivalente. Objeto promover y posibilitar el desarrollo del bienestar social de todos los ciudadanos, orientándoles, cuando se considere preciso, hacia los servicios especializados. En el artículo 30. Acceso de los ciudadanos al Sistema de Servicios Sociales. Carácter polivalente. Carácter comunitario. En el artículo 14.1. Vía normalizada de acceso al Sistema Público de Servicios Sociales. Carácter polivalente. Atención Social individualizada, específica, cercana y en el propio entorno de la persona.
   ¿Equipamiento básico? Los Centros de Servicios Sociales. Centro municipal de Servicios Sociales. Centro de Servicios Sociales.
   ¿Se habla de la Red? No. Sí. Sí.
   ¿Cómo se habla de la Red? – Red Básica de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid: conjunto centros más equipos profesionales. Red de Atención Social Primaria de la Comunidad de Madrid: conjunto de centros de servicios sociales.
   ¿Hay profesional de referencia? No. Sí. Sí.
   ¿Quién? – Una trabajadora social. Una trabajadora social.
   Tabla 1: La atención social primaria en las distintas leyes de servicios sociales de la Comunidad de Madrid: 1984-2022.

Actualidad en la Comunidad de Madrid
Según la nueva Ley de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, que entró en vigor en diciembre de 2022, la Atención Social Primaria tiene las siguientes funciones:

1. Recepción, detección y análisis de necesidades y demandas sociales en su ámbito de intervención.
2. Diagnóstico y valoración técnica de situaciones, necesidades o problemas individuales o colectivos […].
3. Identificación de situaciones y ámbitos sociales de riesgo […].
4. Atención inmediata a personas en situación de riesgo o exclusión social […].
5. Atención profesional personalizada en los ámbitos personal, familiar y comunitario, que incluyen la información, valoración y el acompañamiento, así como, si se considera pertinente, el seguimiento y coordinación de otras medidas o prestaciones de Atención Especializada.
6. Actuación en situaciones de urgencia y emergencia social.
7. Gestión y seguimiento de prestaciones económicas y servicios de acompañamiento vinculados a ellas.
8. Fomento de la participación, la solidaridad y la cooperación social.
9. Emisión de informes sociales, de derivación o que les sean requeridos por vía administrativa o judicial, en relación con la intervención social realizada.
10. Impulso de proyectos de intervención en los ámbitos grupal y comunitario.
11. Coordinación con el nivel de Atención Social Especializada, así como con otros sistemas y servicios dirigidos a la promoción del bienestar y la calidad de vida.
    ¿Pero estas funciones se llevan a cabo desde los servicios sociales?
    La atención social primaria está viendo comprometida algunas de sus tareas encomendadas. Según la configuración y capacidad actual de los Servicios Sociales, se están realizando las actividades relacionadas con la asistencia y la valoración, pero se están descuidando otras tareas que son competencia de los Servicios Sociales, como la prevención. Si ordenásemos las funciones anteriormente recogidas de mayor a menor cumplimiento obtendríamos esta clasificación:
    Recepción, detección y análisis de necesidades y demandas sociales en su ámbito de intervención.
    Diagnóstico y valoración técnica de situaciones, necesidades o problemas individuales o colectivos […].
    Gestión y seguimiento de prestaciones económicas y servicios de acompañamiento vinculados a ellas.
    Atención profesional personalizada en los ámbitos personal, familiar y comunitario, que incluyen la información, valoración y el acompañamiento, así como, si se considera pertinente, el seguimiento y coordinación de otras medidas o prestaciones de Atención Especializada.
    Emisión de informes sociales, de derivación o que les sean requeridos por vía administrativa o judicial, en relación con la intervención social realizada.
    Coordinación con el nivel de Atención Social Especializada, así como con otros sistemas y servicios dirigidos a la promoción del bienestar y la calidad de vida.
    Atención inmediata a personas en situación de riesgo o exclusión social […].
    Actuación en situaciones de urgencia y emergencia social.
    Identificación de situaciones y ámbitos sociales de riesgo […].
    Fomento de la participación, la solidaridad y la cooperación social.
    Impulso de proyectos de intervención en los ámbitos grupal y comunitario.
    Tabla 2. Funciones de la Atención Social Primaria en la Comunidad de Madrid ordenadas según su grado de cumplimiento
    Según esta clasificación, la Atención Social Primaria sí llegaría a llevar a cabo funciones asistenciales y administrativas; tendría dificultad para atender situaciones de riesgo y de urgencia; y sería prácticamente imposible llegar a cubrir las funciones relacionadas con el estudio, análisis, planificación y la participación.
12. Situación actual en los Servicios Sociales de Atención Primaria: revisión y visión
    Los Servicios Sociales pueden estar próximos, pero la proximidad no es sólo una cuestión espacial. La/el trabajadora/or social puede estar muy cerca de ti, pero encerrada en un despacho o inaccesible y entonces la lejanía es muy grande. La/el trabajadora/or social puede estar en un municipio que presta servicios sociales de manera mancomunada y atender en un pueblo sólo un día a la semana y entonces la proximidad no lo es tanto. Está en cuestión que los Servicios Sociales garanticen el bienestar de las personas porque vamos a ofrecer una atención que a veces sirve a las personas y, sobre todo, que les da una cobertura de (falsa) seguridad. Esto sucede, sobre todo, en lo relacionado con temas de impago de vivienda y suministros. Los Servicios Sociales son la puerta de entrada al sistema: y en esta afirmación el término clave es la palabra sistema: los Servicios Sociales somos engranajes perfectos del sistema. Quizás la mejor actuación profesional, nuestra intervención perfecta, podría ser excluirnos de la situación para que la gente accediese a sus derechos y recursos directamente, sin personas intermediarias.
    Las/os trabajadoras/res sociales, sin embargo, sí seguimos utilizando las herramientas más básicas de nuestra profesión, aun cuando no cubrimos todas las tareas a realizar. La técnica “estrella” de una/un trabajadora/or social es la entrevista, no hay ninguna duda, y el manejo adecuado de la técnica de la entrevista es una de nuestras grandes bazas. Larga o corta, prevista o imprevista, inicial o de seguimiento, “fácil o difícil”, de confirmación o de denegación; en una entrevista se despliegan todas nuestras habilidades y todo lo que podemos hacer y todo lo que somos se vuelca en una entrevista. La entrevista en Atención Primaria es clave. En la entrevista estás poniendo el contexto de la institución, tu contexto, el contexto de la persona, el contexto de lo que te dice que necesita y el contexto de lo que tú crees que necesita. Todo esto en pocos minutos y sólo con el lenguaje, el movimiento y lo que se plasma en el papel o en cualquier otro soporte. Otra gran técnica, fundamental pero bastante abandonada por falta de tiempo, es la visita domiciliaria. Une todo lo que aporta mantener una entrevista, pero además añade el contexto de la propia persona; ofreciendo una interacción única. De hecho, recomendaría realizar una visita para pensar estrategias, adoptar decisiones, cuando una situación se complica; cuando no sabe muy bien qué siguiente paso dar.
    En un Ayuntamiento las herramientas están muy condicionadas por el contexto, y en un Ayuntamiento pequeño como es en el que yo trabajo, el contexto tiene muchas limitaciones… Además de yo misma -la trabajadora social-, y lo que yo hago como herramienta, y mi espacio como herramienta, mis herramientas son: papeles, plataformas, marcos legales, aplicaciones, procedimientos, formularios, plazos, leyes, agendas, sistemas operativos, etc., que nos ocupan la cabeza y las manos y no nos funcionan para casi nada.
    En Servicios Sociales casi siempre atendemos lo urgente antes que lo importante ¿Esto significa que somos un recurso de emergencia? No, somos un recurso de atención y seguimiento ¿esto significa que, entonces, no atendemos, lo importante? Tampoco, también atendemos lo importante, que es, en realidad, todo, lo urgente y lo no urgente. Lo importante es: el problema vivido, la demanda, lo que valoramos y se devuelve, la planificación de la semana, las llamadas pendientes, la atención por correo, el artículo para la revista, el registro del día anterior, el autocuidado y el poder coordinar suficientemente con las compañeras. También es importante el trámite de Ingreso Mínimo Vital de la/del usuaria/o que tiene cita a las 10.00h. Las/os trabajadoras/es sociales optamos, muchas veces, por hacer lo que nos resulta muy sencillo y para lo que disponemos de tiempo. Esto sucede, por ejemplo, con el Ingreso Mínimo Vital. Lo peleamos para algunas personas en concreto, porque cuesta menos hacerlo que explicar por qué no lo hacemos.
13. ¿Por qué sucede esto?: el fracaso del Estado de Bienestar en la Comunidad de Madrid
    Sucede porque atendemos situaciones que nunca tendrían que haber llegado a nosotras. Y no me estoy refiriendo sólo a mera información sobre trámites para la que mucha gente pide cita y espera casi un mes a ser atendida; me refiero a habernos convertido en una especie de última red, la que se ha situado debajo de todas las demás que deberían haber sido desplegadas por los Sistemas del Estado de Bienestar, y que, por su mala cobertura y por sus amplios agujeros, han dejado pasar a las personas hasta la última red, la nuestra, la de Servicios Sociales. Esta red no se rompe casi nunca, pero que no tiene capacidad para impulsar de nuevo hacia arriba; por lo llena y tensionada que se encuentra.
    Los ámbitos del estado de bienestar fallidos que están dejando caer a las personas hasta la Red de Servicios Sociales son: la educación, la sanidad, el mercado laboral y la vivienda. O, adaptándolo a problemáticas que nos resultan más cercanas a los Servicios Sociales: la desigualdad en oportunidades educativas, la exclusión sanitaria, la precariedad laboral y el desempleo, la exclusión residencial, y la carencia de ingresos dignos.
    El impacto de la desigualdad en oportunidades educativas en Servicios Sociales
    La consecuencia más clara de no tener las mismas oportunidades educativas es que las personas tendrían más dificultad para acceder a ingresos dignos a través del empleo, por ejemplo. Otra consecuencia muy básica: la relación de las personas con baja cualificación con los trámites, con la burocracia, con la defensa del acceso a sus derechos será inexistente y tortuosa, introduciendo la necesidad de contar con la/el trabajadora/or social para localizar, rellenar y enviar documentos, por ejemplo. Si su trabajadora/or social está mirando una pantalla rellenando campos en blanco con sus datos básicos, no estará mirando a la persona a la cara o a la persona en su contexto, o a la persona con sus familiares; y no le podrá explicar que eso lo puede hacer por sus medios, o que podría en caso de que contase con las herramientas que tan poco le interesan porque no sabe qué hacer con ellas.

El impacto de la exclusión sanitaria en Servicios Sociales
Es muy fácil imaginarse cuánto afecta a nuestras/os usuarias/os la imposibilidad de tener asistencia sanitaria al menos transitoriamente, si son personas irregulares; o a no tener asistencia sanitaria en absoluto si son mayores de 65 años, tienen “NIE” y no disponen de medios para pagar “el convenio especial” de la Seguridad Social. También es fácil imaginarse las consecuencias de que las/os menores no tengan un seguimiento de “niña/o sana/o”, porque, durante los tres primeros meses que están en España, no accederán a atención sanitaria (esto en el mejor de los casos). O que las breves consultas en los centros de salud pueden favorecer que a las/los médicas/os y se les escapen indicadores de riesgo, dificultad, o vulnerabilidad. O esas otras situaciones en las que las personas acuden a servicios sociales con una factura de 3 000 € del Hospital de referencia; situación ante la cual sólo podemos animar a luchar desde la Atención Social Primaria, y rogar “que por nada del mundo se le ocurra no volver a recibir atención hospitalaria si así lo requiere” ¿Y qué decir de la dificultad de acceso a medicamentos cuando las personas tienen que asumir el coste completo o el porcentaje de copago les hace tener que destinar un dinero que no tienen al pago de medicamentos?
El impacto tiene el desempleo y la precariedad laboral en Servicios Sociales
Adoptando el paradigma de que trabajar es necesario para las personas, es el empleo, cuando se percibe por parte de las personas usuarias que pueden realizar un empleo, la forma de obtención de ingresos porque, además, será la forma de obtención de medios de vida que les permita vivir con dignidad. Además de esta carencia de ingresos estables y suficientes, las personas en situación de desempleo y precariedad laboral se sitúan “fuera” del mercado productivo, experimentando muchas veces una sensación de inutilidad que favorece el malestar psicosocial con el que estamos batallando todo el tiempo.
El impacto tiene la carencia de residencia adecuada y estable
Es muy fácil imaginarse qué consecuencias tienen la carencia de vivienda estable o la pérdida prevista o imprevista de la misma en los Servicios Sociales de Atención Primaria. Es una carencia que no debemos asumir (tampoco podemos). Además de las personas que pierden la posibilidad de disponer de una vivienda estable y adecuada, en Atención Primaria nos encontramos a veces con la grave situación social de una persona sin vivienda, desde hace un tiempo más o menos largo, situaciones en las que hay que recuperarlo todo. La vivienda inadecuada ocasiona todo tipo de problemáticas: inseguridad, dificultades en la convivencia, problemáticas de salud, dificultad en la accesibilidad, etc. De forma preocupante, además, cambia el discurso social con respecto a las dificultades de acceder y/o mantener una vivienda, adoptando terminología como “okupas” para designar a cualquier persona o familia que impaga el coste de la vivienda que habita, sea cual sea su situación y tiempo sufriendo esta situación, ¿cuándo nos hemos visto sorprendidas/os por esta denominación acusatoria y estigmatizante?, ¿cuándo hemos pasado a señalar delincuencialmente a personas que no pueden hacer frente al gasto de la vivienda? El lenguaje es performativo y “hace” pensamiento; las/os trabajadoras/es sociales debemos tener cuidado con la asimilación de conceptos que sitúan a nuestras/os usuarias/os en lugares terminológicos y estructuralmente muy complicados, de los que resulta muy difícil salir. Relacionado con todo esto está la dificultad de asumir el gasto de suministros, con la consiguiente necesidad periódica de que los Servicios Sociales ayuden a pagar los precios de luz y gas de las comercializadoras.

El impacto tiene la carencia de ingresos suficientes y estables en Servicios Sociales
Parece muy obvio, pero la carencia de medios de vida suficientes es una de las situaciones sociales a abordar que más está desgastando a los Servicios Sociales: la carencia de ingresos básicos universales, unido a una prestación protectora como el Ingreso Mínimo Vital que no cuenta con un Sistema de Seguridad Social que permita tramitarlo de la manera que la ciudadanía necesita que se haga; unido a una prestación autonómica, la Renta Mínima de Inserción, que está desapareciendo y adoptando, en el mejor de los casos, un papel residual y extraordinario que no facilita que pueda servir para momentos extraordinarios, ni, como venimos defendiendo algunas/os trabajadoras/es sociales, que pueda tener un papel complementario al Ingreso Mínimo Vital en la Comunidad de España, la Comunidad de Madrid, donde es más caro vivir.

4. Retos
   Los Servicios Sociales deben demandar un estado de bienestar fuerte y una canalización autonómica adecuada y que coordine la garantía de cobertura de todos los sistemas. Creo que el mejor papel de los Servicios Sociales de Atención Primaria es asumir un pensamiento crítico con el sistema y devolvérselo a las personas para que tengan la información, te ubiquen y así tengan la oportunidad a su vez de ubicarse e iniciar esa lucha por la defensa de sus derechos si así lo desean. Las/os trabajadoras/es sociales no salvamos a las personas y comunidades, las personas se salvarán a sí mismas utilizando los medios que tienen a su alcance. Las/os trabajadoras/es sociales estaremos acompañando a esas personas para recuperación de problemáticas a las que no pueden hacer frente por ellas mismas, para ofrecerles apoyo emocional, social y económico, en situaciones de dificultad vividas; con el enfoque de que no hay problemática menor o mayor para las personas, sino que será importante según su vivencia. La problemática menor o mayor para la/el trabajadora/or social de Atención Primaria será otra cosa, porque tendremos que priorizar, pero en entrevista, en esa interacción oportunamente planificada, durante el cual eres la/el trabajadora/or social en exclusiva para esa persona, su problemática es lo más importante de todo. Y tenemos que acompañar en la calle, en las instituciones, ante otros organismos, tenemos que recuperar ese acompañamiento real que consideramos a veces más propio de otros perfiles profesionales.
   Aunque el sistema imperante nos limita, asumamos que este es nuestro desempeño más importante: tanto el sistema como las personas dependen de nosotras/os para alcanzar un cambio significativo.

Bibliografía:
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Ley 12/2022, de 21 de diciembre, de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid. Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, núm. 304, de 22 de diciembre de 2022. https://www.comunidad.madrid/sites/default/files/aud/servicios-sociales/bocm-20221222-2.pdf
Nebreda, M. (Febrero de 2021). Historia de los Servicios Sociales. Campus Training. Recuperado el 12 de junio de 2023, de https://www.campustraining.es/noticias/historia-servicios-sociales/